近期，国家发展和改革委会同有关部门发布了《关于促进服务业领域困难行业恢复发展的若干政策》（发改财金〔2022〕271号）和《关于印发促进工业经济平稳增长的若干政策的通知》（发改产业〔2022〕273号）。同一天发布涉及面如此之广、政策红利如此之实惠的“大礼包”，实属罕见。这表明了党中央、国务院强力推进稳增长的决心，我国社会主义市场经济的体制，其政策效能的释放将更为明显，必将对稳定市场信心和预期产生积极影响。
文旅中国特别邀请了悟空研究院院长罗晴秋，国家发展和改革委、文化和旅游部等14部委联合发布的《关于促进服务业领域困难行业恢复发展的若干政策》（发改财金〔2022〕271号）进行解读，并从地方执行层面、政策闭环层面进一步提出相关政策建议。
悟空研究院院长罗晴秋
当前，反复波动的疫情、复杂的国际局势、国内居民消费力和消费意愿的下滑、全球市场主体观望情绪加重等因素叠加背景下，采取强有力的措施救主体、稳就业、保要素、剌需求、塑态势、强信心，多管齐下，以政府有为推动市场有效，是十分必要、十分及时的。
《关于促进服务业领域困难行业恢复发展的若干政策》总体七大类、43条政策条文中，具体对文旅业市场主体直接产生赋能作用的是第一大类、共10条和第四大类、共7条（“10+7”）。需要说明的是，文件全部七大类、43条涵盖了服务业经济运行的方方面面，是有机构成、相互作用、不可分割的，文件对服务业运行困难的靶向十分精准。可以说，这是一份值得全行业认真消化、积极行动、协力创生的“含金量”很高的政策文件。
服务业普惠性纾困扶持措施的政策内涵
1、文件针对市场主体经营活动的政策安排，其目的是增强市场活力，促使企业有意愿、有能力开展创意经营。这次投放的“红包”，适用对象覆盖面广、着力点在企业经营活动全程、兑现方式又更为直接。如：
瞄准对经营活动过程进行结构性减税的第1条，“延续服务业增值税加计抵减政策，2022年对生产、生活性服务业纳税人当期可抵扣进项税额继续分别按10%和15%加计抵减应纳税额”。增值税是我国最主要的税种之一，增值税收入占全部税收的60%以上，中央和地方实行五五分成。这次扩大覆盖范围，从央地政府收入的结构来看，中央和地方都作出了巨大的努力。
旨在降低企业所得税负、鼓励加大科技投入的第4条，“2022年加大中小微企业设备器具税前扣除力度。中小微企业2022年度内新购置的单位价值500万元以上的设备器具，折旧年限为3年的可选择一次性税前扣除，折旧年限为4年、5年、10年的可减半扣除。企业可按季度享受优惠，当年不足扣除形成的亏损，可在以后5个纳税年度结转扣除”。市场消费的热情很大程度上来自于供给质量的升级和内容的创新。这方面地方政府在研究配套政策时还可以对内容创新进一步进行奖励或投入补贴。
旨在降低特定地区、特定市场主体基本支出的第6条，“2022年被列为疫情中高风险地区所在的县级行政区域内的服务业小微企业和个体工商户承租国有房屋，2022年减免6个月租金，其他地区减免3个月租金”。这条政策很精细，明确了执行政策的有关各方如何具体适用和执行的问题，是典型的“一杆进洞”的政策设计。
旨在防止政策效应释放不充分的第10条，“采取切实有效措施制止乱收费、乱摊派、乱罚款行为，研究实施专项整治行动方案，完善整治涉企乱收费协同治理和联合惩戒机制，防止各项助企纾困政策效果被‘三乱’抵消”。建议文化和旅游部、省级政府在这方面设立举报电话。第10条还特别加上了“鼓励服务业行业采取多种手段开展促销活动”的表述，各地政府可以据此在相关政府预算支出中，推出刺激文化旅游活跃度的公共活动，推行包括购买市场主体专业服务，奖励或补贴各类有明显成效的文旅活动运营主体、优秀企业经营者、活动操盘手和政府相关部门。
2、文件针对市场主体投资活动的政策安排，旨在实质性地削减项目投资期的刚性支出，从而刺激市场投资热情。如：
旨在激活大、中、小、微市场主体投资活力的第2条，“将省级人民政府在50%税额幅度内减征资源税、城市维护建设税、房产税、城镇土地使用税、印花税（不含证券交易印花税）、耕地占用税和教育费附加、地方教育附加等‘六税两费’的适用主体，由增值税小规模纳税人扩展至小型微利企业和个体工商户”。“六税两费”在项目投资期的支出占比较大，这项政策对于增量投资产生积极效果，当然，由此带来的财政收支压力也不容忽视。
而第3条“鼓励各地可根据条例授权和本地实际，2022年对缴纳房产税、城镇土地使用税确有困难的纳税人给予减免”。这项政策设计的初衷是政府在经济不景气周期内，采取放弃“面粉”(地租)所得、谋求“面包”(产值)所得的策略。地方政府在政策执行过程中，应给优秀企业以更多的“面粉”，让其做出更多优质“面包”供给市场，而不是让做得好的企业相反换来更多应税义务、做得不好的企业倒是可以得到应税义务的豁免。
3、文件保障市场主体要素供给方面的政策安排，旨在实质性地通过政府逆周期干预的方式，保障要素供给的精准衔接、供给顺畅、价格适宜。如：
旨在帮助市场主体稳团队、稳运行的第5条，“2022年延续实施阶段性降低失业保险、工伤保险费率政策。对不裁员、少裁员的企业继续实施普惠性失业保险稳岗返还政策，在2022年度将中小微企业返还比例从60%最高提至90%”。地方政府在政策执行过程中，还可以配套出台对文旅业职业经理人个人所得税方面的减免政策，或者通过政府性补贴、购买服务、专项激励等方式，充分调动这部分关键群体的积极性。
旨在帮助市场主体补充流动性、防范流动性风险的第7条，“2022年引导银行用好2021年两次降低存款准备金率释放的2.2万亿元资金，发挥好货币政策工具的总量和结构双重功能，优先支持困难行业特别是服务业小微企业和民营企业”。这一条释放的流动性规模很大，能否作用于市场主体，取决于地方政府的配套和引导能力。比如，地方政府出资设立的国有企业、产业投资基金积极作为，通过市场化机制积极参与市场主体的优质项目、特别是资源禀赋型项目，通过“财政+金融+产业投资基金+产业项目”协同合作等模式，实现精准带动和专业化操盘。
第8条是针对金融机构进一步减轻服务业小微企业和个体工商户经营成本压力作出的，这一安排既正向引导、又提出明确要求。“2022年发挥好支持普惠小微的市场化工具引导作用，对地方法人银行普惠小微贷款余额增量的1%提供激励资金，用好4000亿元再贷款滚动额度，引导金融机构加大对困难行业特别是服务业领域的倾斜力度”，“鼓励金融机构对符合续贷条件的服务业市场主体按正常续贷业务办理”，要求金融机构对相关借款人“不得盲目惜贷、抽贷、断贷、压贷，保持合理流动性”。
第9条是为了让市场主体能以较低的价值获得流动性资金。“2022年继续推动金融系统减费让利，落实好贷款市场报价利率（LPR）下行、支农支小再贷款利率下调，推动实际贷款利率在前期大幅降低基础上继续下行，督促指导降低银行账户服务收费、人民币转账汇款手续费、银行卡刷卡手续费”。这是从信贷结构上提出要求，明确这部分流动性的投向、价格预期等，金融监督机构要对此类信贷资金的流向进行严密监管，防止变成股市热钱。
此外，从跨周期市场调节、跨周期投资策略层面来讲，当下亦是较好地推动文旅供给升级的良好时机。国家层面还可以进一步在文旅产业用地的获取方面、项目用地的多业态综合开发方面，参照工业用地、科技项目用地的供地方式和价格供地，从而进一步激活市场主体的积极性。
旅游业纾困扶持措施政策内涵
旅游业在项目投资、内容供给、消费引导、企业经营的跨界属性，使得《关于促进服务业领域困难行业恢复发展的若干政策》适用性面宽线长。
1、消费引导方面：
第27条，“政府采购住宿、会议、餐饮等服务项目时，严格执行经费支出额度规定，不得以星级、所有制等为门槛限制相关企业参与政府采购”；第28条，“鼓励机关企事业单位将符合规定举办的工会活动、会展活动等的方案制定、组织协调等交由旅行社承接，明确服务内容、服务标准等细化要求，加强资金使用管理，合理确定预付款比例，并按照合同约定及时向旅行社支付资金。”这两条对于逆市调节很重要，至少可以保证各类主体能够有一些基本的收入。从政策执行操盘层面来讲，如果中央纪委、国家监委明确对该政策进行背书，地方上执行起来就会更为顺畅。
2、企业经营方面：
第24条，“2022年继续实施旅行社暂退旅游服务质量保证金扶持政策，对符合条件的旅行社维持80%的暂退比例，鼓励有条件的地方进一步提高暂退比例。”旅游业质量保证金的设立，类似于银行业的存款准备金，是当年在市场监管的技术手段和行政能力较弱的情况下设立的“风险预备金”，现在完全可以通过互联网及行业信息系统对市场运行风险进行全过程监管。因此，地方政府在研究相关配套政策时，完全可以考虑对历年经营活动规范有序、主营业务稳定、投诉少的优秀企业，100%地取消服务质量保证金；同时，“加快推进保险代替保证金试点工作，扩大保险代替保证金试点范围”，这是解决根本问题的方向，有关保险企业应予以积极响应。
第25条，“允许失业保险、工伤保险基金结余较多的省份对旅游企业阶段性实施缓缴失业保险、工伤保险费政策，具体办法由省级人民政府确定。符合条件的旅游企业提出申请，经参保地人民政府批准可以缓缴，期限不超过一年，缓缴期间免收滞纳金。”旅游企业大部分属于劳动力密集型企业，员工人数多，失业保险、工伤保险的缴付压力大，一旦缓缴还面临行政惩戒，这客观上不利于稳就业、或提供更多就业机会。本条政策的实施，对景区、目的地运营企业尤其利好。
3、信贷支持方面：
第26条，“加强银企合作，建立健全重点旅游企业项目融资需求库，引导金融机构对符合条件的、预期发展前景较好的A级旅游景区、旅游度假区、乡村旅游经营单位、星级酒店、旅行社等重点文化和旅游市场主体加大信贷投入，适当提高贷款额度”。规模型旅游企业（特别是景区、目的地型、重资产型）受疫情的影响最严重，一方面背负重资产压力，另一方面又缺乏经营性收入，时间一久，经营性设施就会老化，退出黄金体验期，对这一类企业应切实加大流动性供给，鼓励有序经营、内容升级改造，稳住经营管理基本面，在市场行情到来之前不至于没有了运营能力。同时，对于企业培训、管理达标提质等行为也应予以支持。
第29条，“鼓励银行业金融机构合理增加旅游业有效信贷供给。建立重点企业融资风险防控机制。引导金融机构合理降低新发放贷款利率，对受疫情影响生产经营困难的旅游企业主动让利。鼓励符合条件的旅游企业发行公司信用类债券，拓宽旅游企业多元化融资渠道”；第30条，“对符合条件的、预期发展良好的旅行社、旅游演艺等领域中小微企业加大普惠金融支持力度。发挥文化和旅游金融服务中心的积极作用，建立中小微旅游企业融资需求库。鼓励银行业金融机构对旅游相关初创企业、中小微企业和主题民宿等个体工商户分类予以小额贷款支持”。这两条对于地方性金融机构是非常清晰的政策指引，地方政府应会同所在地鑫融机构进一步会商，精准投向所需企业或项目。
实现政策闭环的建议
政府有为取代不了市场有效，因此，最大限度地激活市场力量的积极性关系到政策实施的最终效果。
1、建议对旅游类上市企业打开再融资绿色通道，扩大优质项目投资、并购能力；
2、建议对旅游企业的内容升级、创新创意提供重点支持，由相关企业提出具体需求，鼓励地方政府采取一企一议的方式进行支持；
3、建议对旅游企业的产业用地需求予以重点保障，鼓励对项目用地进行综合业态开发，鼓励使用荒山荒滩开发旅游项目；
4、建议鼓励各类市场主体参与文化旅游科技领域的原创性研发或IP引进、关键技术引进或跨国合作，在金融、知识产权、成果应用等层面进行具体扶持；
5、建议支持市级以上地方政府设立支持服务业稳健发展的政策性引导基金，支持区域性龙头企业在项目投资、企业经营、内容生产、人才选聘和使用、管理升级等方面的工作；
6、建议支持省际旅游资源要素的协作机制的建设，对于在这方面做得好的关联省份，出台奖励政策给予在债券发行、重大项目、信贷配套等方面的支持。
记者：罗晴秋
责编：李扬